专家视点 | 我国海洋资源开发利用保护的融合维度与统筹路径——基于陆海统筹治理的视角

为系统解决陆海空间规划“两张皮”、自然资源资产分割管理等问题，必须将“融合管理”理念贯穿于国土空间管控与资源资产统筹的全过程，推动实现从规划编制到产权配置、 从空间治理到价值实现的陆海一体化治理闭环。 

创新完善陆海空间治理格局，实现规划协同与功能对接。一要强化总体规划的陆海战略引领与管控。打破行政和地理界限，统筹划定和调整“三区三线”，确保陆域生态屏障与海洋生态廊道无缝衔接，沿海城镇开发布局与海洋港口、岸线资源环境承载力相匹配。创新建立陆海一体的国土空间用途管制制度，真正实现“陆海功能对接”。二要促进专项规划的陆海跨域协调与衔接。建立完善多部门共同参与的规划编制机制，确保涉海专项规划与对应的陆域专项规划在目标、规模、布局、时间上充分衔接。三要实现详细规划的陆海空间传导与落地。划定陆海联动发展区，明确分类处置方式和功能准入要求，建立陆海规划分区联动优化机制；特别应针对海岸带这一特殊区域，探索编制陆海一体的详细规划；在河口、海湾等完整生态单元内，统筹协调生态保护、基础设施与产业用海等空间布局。 

加强陆海一体自然资源资产管理，推动产权整合与价值实现。一是健全陆海自然资源资产协同调查与核算机制。在开展陆域水资源调查的同时，加强对陆域入海淡水及海域水量变化的系统监测与研究。二是创新海域空间分层产权制度。突破传统海域使用权管理模式，积极探索海域水面、水体、海床和海底等多层空间分设产权制度。重点推动海洋立体综合开发，鼓励在同一海域平面内实现“多种功能、多重收益”。三是完善资产市场化配置与权益保障制度。健全海域立体使用权登记、价值评估、市场化流转等配套制度，保障各类用海主体的合法权益。对经批准的合法合规围填海，将其形成的土地纳入全民所有土地管理体系，并办理有关确权登记手续。推动海域使用权与全民所有建设用地使用权联合出让或组合出让，保障陆海一体自然资源资产国有权益。 

系统解决陆海生态治理分割、生态修复碎片化等问题，必须遵循“山水林田湖草沙是一个生命共同体”的理念，践行“基于自然的解决方案（Nature-based Solutions,NbS）”， 构建贯穿“山脉—流域—海岸—海洋”连续空间的国土生态保护修复与价值实现机制，推动从被动治理向主动治理、从末端截污向源头管控、从单一项目向系统修复的根本转变。 

构建陆海一体的生态保护修复系统，重点在于打破行政与要素界限，实现全过程、全链条的系统治理。一要构建陆海一体的国土生态监测预警网络。整合涉海各部门的现有监测点和数据资源，统一监测指标、技术标准和评价方法，实现从山顶到海洋的生态状况动态感知与评估。二要强化陆源污染的源头控制和协同治理。建立以江河流域为基本管理单元的“污染源—排污口—江河—江河口—海湾”全链条责任监管与协同治理体系，并健全跨行政区域、跨江河流域的生态补偿与污染联防机制。三要推进关键生态节点的国土生态修复，聚焦江河入海口、海湾、滨海湿地、珊瑚礁、海草床等关键区域，实施连续性、系统性的保护修复工程，以保障陆海之间国土生态的物质循环和能量流动。 

创新“基于自然”的生态修复与价值实现路径，旨在破解资金依赖性强、可持续性不足 的困境，推动生态效益向经济社会效益转化。一要拓宽陆海国土生态修复保护的多元化资金渠道。探索设立陆海国土生态修复保护基金，鼓励社会资本通过公益参与、特许经营、资源置换、生态补偿交易等方式参与陆海国土生态修复保护项目。二要拓展陆海国土生态产品价值实现路径。建立健全陆海国土生态产品调查监测和价值评价体系，推动海洋“蓝碳”资源与陆地“绿碳”资源一起进入全国碳市场进行交易，使“绿水青山”与“碧海银滩”的生态 价值得以显化和实现。 

为应对全球能源安全挑战、挖掘海洋多元价值、提升海洋经济竞争力，必须突破陆海产业分隔、创新分散与市场分割的传统模式，以“融合管理”理念系统构建“能源安全为基础、文旅融合为特色、产业集群为核心”的陆海现代经济体系。 

打造陆海联动的能源资源开发利用体系。一要加快推进陆海交界地带的能源资源联合 调查与综合评价，整合地质、海洋等单位的调查力量，重点对长三角、珠三角陆海过渡带和南海、渤海海域进行勘查，进一步摸清能源资源家底，为科学合理开发利用提供坚实依据。二要进一步统筹规划建设沿海能源资源基础设施和海上能源资源开发平台，实现陆海能源资源开发利用的无缝对接和高效耦合。加强顶层设计，将海上能源资源开发平台、风力发电布局与沿海地区石化炼化基地、输电走廊等一体考量、同步规划，确保其上岸、登陆、消纳全过程畅通。三要推动关键矿产资源陆海联合储备和供应渠道多元化，增强我国重要矿产品产业链、供应链韧性。 

激发陆海文化、体育、旅游融合新功能。一要加强海洋文化资源的系统保护和价值挖掘。深入开展海防遗址、传统渔村、盐田遗迹、海底文物等海洋文化资源的调查和评估，深入挖掘海岛文化、海防文化、航海文化、海盐文化等的精神内涵与时代价值，讲好中国海洋故事。二要推动海洋文化资源的活态传承和创新利用。鼓励利用老旧船厂、废弃码头、历史街区等，打造集博物馆、创意工坊、演艺剧场于一体的陆海文化、体育、旅游综合体，规划开发“海防文化研学之旅”“海洋非遗体验之旅”等主题产品，支持沿海地区举办具有国际影响力的 “涉海节庆”活动。三要统筹政策和资金，支持各地开展陆海文化、体育、旅游融合示范区建设，通过产业延伸，推动和促进跨界协同发展，催生体育研学、运动康养、赛事旅游等新型消费业态，形成一批可复制、可推广的创新发展模式和路径。 

发展陆海联动、优势互补的现代化海洋产业集群。我国海洋产业仍面临着传统产业转型升级缓慢、新兴产业带动能力不足、陆海产业链协同薄弱等挑战，难以适应我国经济社 会高质量发展要求，必须突破陆海产业分隔、创新资源分散、市场体系分割的制约。以新技术、新业态为驱动，推动海洋渔业、海洋交通运输业、海洋船舶工业等传统产业数字化转型、绿色化升级；重点培育智慧渔业、绿色智能港航、海洋生物医药、高端船舶和海工装备制造、海洋新能源等新兴产业，全面提升海洋产业质效、核心竞争力与价值链层级。布局深海开发、蓝色碳汇等未来产业，形成梯次发展、滚动接续的现代化海洋产业体系。统筹优化沿海城市产业布局，推动内陆优势技术，结合海洋需求、区位特征与资源禀赋“引陆向海”，推动我国海洋产业与内陆腹地产业协同发展。推动沿海地区与内陆地区共建产业合作园区，形成研发在沿海地区、制造在内陆腹地、市场在国内外的海洋产业分工格局。建设一批海洋产业创新平台，培养一批专精特新“小巨人”企业，促进我国海洋经济实现新的腾飞。

为应对传统“陆海分离”“部门分割”治理模式的挑战，必须通过强化“融合管理”，推动陆海治理能力的系统性整合与现代化提升。这不仅体现在面对复合型灾害时的协同响应，也贯穿于日常监管执法的全过程，旨在构筑一个覆盖事前预警、事中应对、事后问责的陆海一体化治理新格局。 

构筑“空、天、地、海”一体化的综合防灾减灾救灾体系。针对台风、海啸等海洋灾害 与陆域地质灾害链式叠加的风险，亟需实现从灾前预警到灾后救援的全链条融合管理。一 要构建智慧化的灾害风险早期识别与预警平台。打破气象、海洋、水利、国土、地震等部门的壁垒，综合运用遥感、物联网、大数据等多种手段和技术，建设集灾害监测、数据分析、风险研判、信息发布于一体的陆海自然灾害防控智慧化平台，实现灾害早期识别与精准预警。二要构建“陆海联防”的工程防护体系。切实改变海洋岸线防护与江河流域防洪“各自为战” 的局面，推动防护防洪工程建设标准衔接和能力匹配，形成地理空间上连贯的工程防护体系。 三要构建统一指挥、部门联动的现代化应急响应和救援体系。明确各部门在陆海自然灾害联防联控联治的职责分工，建立常态化、实战化的统一指挥与部门联动机制，提升复合型灾害的应急响应与救援效率。 

形成现代化的陆海联动综合执法模式。我国海洋执法长期面临着执法力量分散、监管覆盖不足、陆地与海洋执法协调不畅等问题。因此，必须通过强化“融合管理”，实施陆海联动综合执法，对沿海地区自然资源开发利用活动与管辖海域自然资源开发利用活动实现全要素、全时域监管。一要进一步推动执法力量深度融合。深化自然资源、生态环境、交 通运输、农业农村、海警海事等部门的执法协作，定期或不定期地开展联合巡航、联合巡查、 共享情报、协同办案等，形成执法合力。二要全面提升智慧监管与精准执法能力。综合运用人工智能等现代信息技术，实现对自然资源开发利用活动的自动识别、智能分析和异常预警，提升执法监管的精准性和高效性。三要强化统一监督与问责机制。把沿海地区、管辖海域自然资源开发利用活动一并纳入中央生态环境保护督察、国家自然资源督察、领导干部自然资源离任审计、国土空间规划实施评估等监督和问责范畴。