韬海论丛 | 2026年第11期 海域空间利用

【论点撷萃】

如何在有限海域空间内实现高效、集约与可持续的利用，已成为当前海洋治理领域亟待破解的核心议题。针对实践中的问题，结合多中心治理理论，建议从立法完善、政府管理、海域使用权人合作、公众参与等方面优化海域立体分层使用，推动海域资源利用方式由“平面化”向“立体化”转型升级，进而实现海洋经济的可持续发展与生态环境的和谐共生，具体而言，应完善海域立体分层使用的法律法规体系；优化海域立体分层使用政府监督管理法治环节；探索海域立体分层使用权人协调合作法治模式；提升海域立体分层使用的公众参与效能。

【论点撷萃】

要有效开发利用海洋资源，实现海洋经济的高质量发展，应转变传统的海域开发模式，从平面走向立体。在基本理念要求上，海域使用权分层设权制度要发挥海域立体开发的功能价值，须协调好海域开发利用与海洋生态环境保护之间的冲突。在基本原则要求上，海域的“经济价值、生态价值、社会价值”决定了分层设权制度构建应兼顾海域开发利用与海洋生态文明建设，分层设权制度应当坚持效率原则、环境保护与资源维持原则、比例原则。

海域平面划分设权制度下的开发模式，未能充分发挥海域的空间价值，进而使得海域资源未能被有效利用。是故，要有效开发利用海洋资源，实现海洋经济的高质量发展，就应转变传统的海域开发模式，即从平面走向立体。然而，海洋与经济利益、人类健康和福祉、国家安全保障、气候等息息相关。海域使用权分层设权制度要发挥海域立体开发的功能价值，须协调好海域开发利用与海洋生态环境保护之间的冲突。

一、基本理念要求

海域使用权作为一项以自然资源为客体的用益物权，其分层制度的构建需要立足于自然资源的特殊性之上。海域的“经济价值、生态价值、社会价值”决定了分层设权制度构建应兼顾海域开发利用与海洋生态文明建设。

第一，海域开发利用应遵循可持续利用的理念要求。一方面，海洋并不属于取之不尽的可再生资源，以往那种以资源存续时间为主的分类标准值得商榷。另一方面，资源可再生性判断要在经济和生态双重视角下进行。基于可持续利用理念的要求，海洋经济转化率的提升应强调对已开发海域的空间配置优化，提高已开发海域的利用效率，而非加快对未开发海域的开发进程。换言之，海域立体开发意味着海洋规划模型应当由“增量”向“存量”转型，发挥“存量”海域的空间价值。

第二，海域开发利用应遵循海洋生态文明建设的理念要求。海洋生态文明建设是我国海洋强国建设与生态文明建设的关键内容，旨在采用生态系统方法、坚持陆海统筹发展、构筑完善制度体系，朝着美丽中国、海洋强国的方向迈进。海洋生态文明建设强调人海之间与陆海之间呈现的应然关系样态，人类、海洋、陆地均是自然中的有机组成部分，相互影响、相互成就，是命运共同体。海域使用权分层设权制度的构建应以“人与自然是生命共同体”为指导理念，在秉持“总体性海洋发展观”的基础上，推动海洋经济、海洋生态、海洋文明的共同建设。

值得注意的是，海域的开发与保护还涉及陆海关系的协调。坚持陆海统筹、建设海洋强国是党的十九大报告提出的战略目标之一。海岸区域是在海洋与陆地物质交互作用下形成的资源丰富、物种多样、环境优美的特殊区域，不仅是传统渔民捕捞行为的主要区域，也是公众获得生态美学价值的主要区域，更是养殖用海项目的主要区域。海岸区域特殊功能价值决定了陆海统筹发展并非仅仅强调“区域经济发展”，更不是为了土地经济而盲目地填海造地，而是促进该区域在经济发展、生态保护、社会保障三方面协同发展。

二、基本原则要求

兼顾海洋经济发展与海洋生态环境保护，是分层设权制度应予以重视的问题，分层设权制度应当坚持效率原则、环境保护与资源维持原则、比例原则。

第一，效率原则。自然资源的稀缺性要求自然资源产权制度的构建必须立足于效率原则的基础之上。海域作为物质生产资料可以为人们带来直接或间接的经济利益，具有显著的经济价值。在海洋经济发展层面，海域立体开发与海域使用权的市场化推进是助推我国海洋强国建设的应然之举。在海域使用权分层设权制度的构建中，效率原则既指海域开发应当集约化，也指海域产权配置应当明确、清晰。进一步讲，海域开发集约化要求海域开发以成片开发、集中开发为主要方式，于纵向维度上应充分利用海域空间属性价值以发挥海域不同高度的资源属性价值。同时，海域产权市场化是发挥海域经济价值有效实现的必要环节，而海域产权的明确、清晰是其市场化顺畅开展的必然要求。从这个角度而言，避免过于复杂的权利设计阻碍海域产权市场化进程的推动，实属效率原则的内在要义。

第二，环境保护与资源维持原则。海域既具有经济价值，也具有生态价值与社会价值，但是在多数海洋开发利用过程中，海域的生态价值并未被有效顾及。要发挥海域的生态价值，海域使用权分层设权制度应当坚持环境保护与资源维持原则。首先，分层设权制度的构建应坚持以人为本，保障人民在经济、生态、文明方面的三重需求。如何在分层设权制度构建中完善既有海域使用权体系上的不足，仍有进一步探讨的必要性。其次，分层设权制度的构建应重视人海互动关系的良性发展。人海之间的良性互动不仅在于人类可以自海洋中获取经济、生态、文明方面的利益，更在于人类对海洋保护使得海洋保持其价值状态。这便要求人类在海域的开发与保护之间寻求一个平衡点，确保经济和环境的良性循环发展。最后，海洋内物质的流动性决定了海域开发较之土地开发所产生的环境外部性影响更为复杂。海域开发活动对海洋环境资源的复杂性影响对海域使用权分层设权制度的构建提出了两方面的要求：一则，海域立体开发程度不能超过海域承载能力，宗海的立体开发程度应当经过必要性论证；二则，不同用海项目之间的兼容用海不能对该海域的主要功能造成不利影响，用海项目之间的兼容性应当经过合理性论证。

第三，比例原则。海域价值的多元化意味着法律需要在多元价值之间取舍和平衡，并在海域的多种竞争性用途之间进行海域空间资源的合理分配。海域的社会价值指向公共利益与社会福祉，要求国家在发展海洋经济的过程中，保障人民可以公平地获利于海洋。前述“获利”既指个体生存需求的满足，也指公众美学需求的满足，更指人类生态需求的满足。海洋社会价值所承载的公共利益与社会福祉需要在国家的管理、控制、指引下实现。比例原则通常作为行政行为合理性与必要性的判别基础，被广泛运用于各类行政管理活动中，但是其表彰的公平正义价值与使用的利益衡量方法，对于海域使用权分层设权制度的构建同样有十分重要的意义。前文已经论及海域利用应遵循可持续利用理念、坚持环境保护与资源保持原则，但无论是可持续利用理念抑或环境保护与资源保持原则，均比较抽象，较之规范的作用而言，其更多地起到倡导作用，无法具体指导海域开发活动。而比例原则是前述理念与原则的具象化要求，涉及海域分配与海域使用权行使两个层面。比例原则在海域使用权分层设权制度构建中有三重含义：一是当代海域开发广度与深度应考虑代际公平，为后代保留生存条件与发展机会，对开发范围进行限制；二是海域开发方式与强度应基于我国海洋环境资源能力进行限制；三是作为海域使用权客体的海域，其开发范围应基于公众用海需求保障进行限制。

*节选自《海域使用权分层设权制度：内涵释明、基本遵循及规则表达》，原刊于《山东大学学报（哲学社会科学版）》2025年第6期，作者张先贵，系上海海事大学法学院教授；梅小翠，上海海事大学法学院博士。

用途管制是一项落实国家意志的公共管理行为，我国用途管制经历了3个发展阶段：第一阶段是单一的土地用途管制；第二阶段是分散的各要素用途管制；第三阶段是全域全要素的国土空间用途管制，将土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等多项规划融合为统一的国土空间规划，划定了城镇空间、农业空间和生态空间，以实现山水林田湖草沙一体化保护。海域空间具有高流动性、立体性和功能混合性，这些特征决定了海域空间用途管制更为复杂，也具有一定的特殊性。

一、构建国土空间规划海域分区体系

在国土空间规划的背景下，海域空间通过“总体规划—详细规划”用途传导模式构建海域分区体系。

在宏观层面，以省级总体规划为代表，根据《省级国土空间规划编制技术规程》中落实“两空间一红线”的分区要求，划分海洋生态空间、海洋开发利用空间和海洋生态保护红线。通过“双评价”初步识别海洋生态保护极重要和重要区域，将极重要区优先划入海洋生态保护红线，将极重要区和重要区划入海洋生态空间，其余划入海洋开发利用空间。

在中观层面，以市级总体规划为代表，根据《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》划定海洋生态保护区、海洋生态控制区和海洋发展区3个一级功能区，并将海洋发展区划分为渔业用海区、交通运输用海区、工矿通信用海区等6个二级功能区。在海洋生态空间，按照《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》将海洋生态保护红线集中划定区域作为海洋生态保护区，将海洋生态保护红线外的海洋生态空间作为海洋生态控制区。海洋开发利用空间对应海洋发展区，首先基于“双评价”结果识别各类海洋开发利用适宜区。其次，在海洋开发利用适宜区内结合主体功能定位、社会发展需求、用海现状、与其他空间相协调等因素确定具体区域和边界。

在微观层面，以涉海详细规划为代表，结合《海洋自然保护区管理办法》《海洋特别保护区管理办法》等文件，将海洋功能区细化至三级分区。海洋生态保护区已有明确的范围界定和管控要求，不再进行细化。海洋生态控制区属于限制人为活动的区域，可参考海洋保护区的实验区、生态与资源恢复区、适度利用区等分区方法进行细化。海洋开发利用三级功能区的分区技术与二级分区的相似，综合考虑海域自然属性因素、经济社会因素，以及各功能区间的协同性和独立性等特性来划分三级功能区。

二、明确海域空间用途管制规则

第一，海洋生态空间的管制规则。海洋生态空间用途管制的重点是维护生态系统功能的稳定，保护生物多样性，解决环境污染、生态退化等问题。由于海洋生态空间限制人为活动，并且《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知(试行)》等文件明确了海洋生态保护红线区域可开展的用海活动，因此其用途管制适宜采用“功能分区+管控要求+正负面清单”的模式，严格控制允许进入的用海活动类型。在此基础上，对于海洋生态空间允许开展部分活动的重点区域，也可以通过“详细规划+规划许可”的方式对用海规模、用海方式、作业设施等进行精细化管控。

海洋生态空间可开展的用海活动主要与生态保护有关，且这些活动对环境的影响较小，各二、三级功能区的管控要求差异不大，所以海洋生态空间的用途管制规则建议以分区体系中一级功能区为对象加以制定，保障弹性管理的需求。

第二，海洋开发利用空间的管制规则。海洋开发利用空间用途管制的重点是解决低效开发、过度开发和环境污染等问题，其用途管制适宜采用“功能分区+管控要求+指标约束”的模式，将政策性的功能准入要求转化为具有行为约束力的通则式用海规范，并将该规范作为用海项目落地实施的直接依据。

由于三级功能区管控要求更加强调地方自然条件和经济发展需求，无法提炼出一套通用的管制规则。因此，海洋开发利用空间的用途管制规则建议以分区体系中二级功能区为对象进行制定。但是海岸带、围填海、港口、立体确权地区等重点开发利用区域可根据规划范围和开发利用特殊需求，探索编制涉海详细规划，以三级功能区为对象制定用途管制规则，为各功能区提供更具体的使用条件。

三、探索海域空间用途准入机制

《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》划分了6个一级用海类型和23个二级用海类型。其中，一级用海类型中的“其他海域”尚未明确具体用途，二级用海类型中的“农林牧业用岛”主要针对无居民海岛、“军事用海”具有特殊性，均不在本文的讨论范围内。其他22个二级用海类型与海域功能区对应，可划分为允许准入、有条件准入和禁止准入3类。允许准入表示此类用途与功能区管控要求一致或不冲突，可以兼容用海，不会对该区域主导功能产生影响，主要包括一致性用海、立体性用海、共享性用海；有条件准入表示该类用途与功能区管控要求不冲突，但仅在某些情况下可以兼容用海，需要结合具体的用海方式加以分析，主要为临时性用海；禁止准入表示此类用途与功能区管控要求相冲突，存在用途排斥或环境排斥的情况。

第一，海洋生态空间的用途准入机制。生态保护区是海洋生态保护红线的集中划定区域，对用海类型的限制等级最高。该区域应强化生态保育和生态建设，可兼容生态保护红线允许的用海活动，以及开发利用后生态功能可自然恢复的必要用海活动。结合用途管制规则可以确定以下准入要求：海洋保护修复及海岸防护工程用海、水下文物保护用海允许准入；捕捞用海、海底电缆管道用海、路桥隧道用海、其他交通运输用海、科研教育用海和其他特殊用海有条件准入；其他用海类型禁止准入。

生态控制区是海洋生态保护红线外需要予以保护的区域，对用海类型的限制等级稍低。该区域作为生态保护红线与开发利用活动的缓冲空间，可开展一些不改变海域自然属性的用海活动。结合用途管制规则可以确定以下准入要求：增养殖用海、捕捞用海允许准入，风景旅游用海有条件准入，其他要求与生态保护区一致。

第二，海洋开发利用空间的用途准入机制。海洋开发利用空间的用途准入机制建议以三级功能区为对象进行分析。三级功能区的主导功能之间存在相互协同、相互竞争和相互独立的关系，这些复杂关系导致兼容要求不能根据二级功能区一概而论，需要遵循一定的原则和规则加以判定。判定原则主要有3条：增强适应性和弹性，避免判定过严，为后续用海活动提供更多可能性；提高海域空间利用效率，避免长期未利用海域被闲置，造成空间资源浪费；响应国家政策，在保证主导功能稳定发挥的同时，将管制规则、立体用海要求等融入用途准入要求。

基于上述判定原则，明确以下判定规则：允许海域自然属性改变较大的功能区开展对海域自然属性影响较小的用海活动；对于长期不开发的固体矿产区、油气区、可再生能源区等功能区，在主导功能未利用前可开展不建设固定基础设施的用海活动；对于用海面积可能较大的机场区、工业用海区等功能区可开展点状式用海活动；对于海洋预留区，允许开展短期占用该区域且不建设固定基础设施的用海活动，或无法避让的线状式用海活动；跨海桥梁、养殖、温(冷)排水、海底电缆管道、海底隧道等用海活动可以立体分层使用海域。

*节选自《海域空间用途管制：概念内涵、基本逻辑与路径构建》，原刊于《规划师》2025年第6期，作者孟雪，系国家海洋技术中心助理研究员；滕欣，系国家海洋技术中心海洋资源保护利用研究院正高级工程师；赵奇威，系国家海洋技术中心助理研究员；康琬超，系国家海洋技术中心助理研究员；张盼盼，系国家海洋技术中心工程师。