溪流笔谈▏自然资源、海警、海事为什么要分设北海、东海、南海三套对应机构？

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众所周知，人民海军序列里设有北海舰队、东海舰队、南海舰队这三大舰队，如今已改称为北部战区海军、东部战区海军、南部战区海军。目前，在我国自然资源部门、海警系统、海事系统也都专门设立了“北海、东海、南海”三大职能机构。那么，这其中是不是功能重叠，甚至有点重复建设呢？本文就来谈谈这个话题。

这种理解看似直观，但要放到海上治理体系里却并不成立。海域不是一块简单的地理空间，它同时承载资源开发、行政执法、航运保障、生态修复、权益维护等多重任务。海上问题之所以复杂，不在于海有多大，而在于同一片海域里，目标并不只有一个，责任也不可能交给一个部门能包打天下的。

我国管辖海域广阔，约有300万平方公里，涵盖了黄渤海、东海、南海三大海区，各海区在资源分布、生态特征、执法环境和地缘政治等方面差异显著。把自然资源部门、海警系统、海事系统按北海、东海、南海来设机构，表面看是并行，实质上是把一整套海上治理逻辑落到了不同的空间维度上。也就是说，这不是简单的“按地图切块”，而是把国家对海域的管理，拆分成了资源管理、秩序维护、通航保障三条不同维度，再分别放到同一个海区框架内运行，以便进行精准化、属地化管理。

自然资源部三大海区局（北海局、东海局、南海局）分别负责所辖海域的海洋资源调查、生态修复、空间规划与开发利用监管等职责；中国海警局设立三大海区指挥部（北海、东海、南海分局），按海区分片负责海上维权执法、打击犯罪、应对海上争议等任务；中国海事局虽未在资料中详述其海区局设置，但作为航海安全保障与海上交通管理机构，同样需按海区分设机构以应对不同海域的通航密度、港口分布和应急响应需求。

具体来说，自然资源部北海局负责管辖北海海区（即黄渤海海域），履行北海海区海洋自然资源工作职责，局机关驻地在青岛，其所辖区域具体包括辽宁、河北、天津、山东4个省（市）沿海毗邻的我国管辖海域。自然资源部东海局的管辖区则是东海海区，具体包括江苏、上海、浙江、福建4个省（市）沿海毗邻的我国管辖海域，局机关驻地在上海，主要履行东海海区海洋自然资源工作职责。自然资源部南海局，是履行南海海区海洋自然资源工作的派出机构，局机关驻地在广州，所辖区域包括广东、广西、海南3个省（区）沿海毗邻的我国管辖海域。

中国海警局（即武警海警总队）也设有北海分局、东海分局、南海分局，这三个局的实际主体分别是武警海警总队北海海区指挥部、东海海区指挥部、南海海区指挥部，规格级别均为副军级，其司令员、政委均为副军职武警少将，分别负责管辖北海、东海、南海海域的海上维权执法任务。目前，中国海警局北海分局、东海分局、南海分局均下辖相应的海警属地支队和海警机动支队，包括辽宁、河北、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西、海南沿海11个省市区域的海警支队。

2013年3月，我国重新组建国家海洋局时，将原国家海洋局及其中国海监、原公安部边防海警、原农业部中国渔政、原海关总署海上缉私警察的队伍和职责进行整合，并以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导，对外以中国海警北海分局、东海分局、南海分局名义开展海上维权执法。2018年6月，中国海警整体转隶武警部队改建为武警海警总队后，对外继续称“中国海警局”，同时中国海警北海分局、东海分局、南海分局的牌子也是继续保留使用。

中国海事局（即交通运输部海事局）设有北海航海保障中心、东海航海保障中心和南海航海保障中心。三个保障中心主要承担辖区范围内海事航标建设养护、港口航道测量绘图、水上安全通信等技术支持和服务保障职责。

其中，北海航海保障中心管辖海域北起鸭绿江口，南至山东岚山的渤海及黄海北部海域，以及黑龙江主航道水域，涉及辽宁、河北、天津、山东、黑龙江等省/直辖市，总部驻地天津，覆盖岸线长度约5967公里。东海航海保障中心管辖海域为南黄海和东海海域，北起江苏连云港，南至福建东山，总部驻地上海，覆盖江苏、上海、浙江、福建等省/直辖市，覆盖岸线总长度约为3300公里。南海航海保障中心管辖海域覆盖广东、广西、海南三省（区）沿海毗邻的我国管辖海域，东界线自广东与福建分界线沿东经117°14′经线向南至北纬23°30′，再向东延伸；南界至曾母暗沙；西界至中越边境线。南海航海保障管辖中心海域面积约210万平方公里，占全国管辖海域约2/3，总部驻地为广州。

以上三大海区机构的设置均借鉴了中国人民解放军海军北海舰队、东海舰队、南海舰队的分区指挥体系，该模式在长期实践中被证明能有效提升指挥效率和区域响应能力。即三大海区海警、海事、自然资源等部门均采用“海区—省级支队/单位”的层级结构，实现上下贯通、快速联动，有助于强化陆海统筹、提高执法效率及优化资源配置。

比如，自然资源系统里的北海局、东海局、南海局，核心职责是海洋自然资源管理，关心的是海域怎么用、海岛怎么管、生态怎么修、调查监测怎么做。海警系统里的北海分局、东海分局、南海分局，核心是海上维权执法，面对的是违法活动、秩序维护和海上安全压力。海事系统对应的三大航海保障中心，重点又不一样，它更偏向航标、测绘、通信和通航技术支撑。三套机构看上去都面向同一片海，但要解决的是三类完全不同的问题。

这背后其实是一种很典型的治理思路：同一空间，多元分工，区域落地。如果只按部门条线纵向管理，而不在海区层面形成对应组织，最大的风险不是效率低，而是很多问题会卡在中间地带。比如一片海域既涉及开发利用，又牵涉生态保护，还可能叠加航道安全和执法处置。如果没有区域化属地机构，很多事就只能靠层层上报、跨区协调、临时拼接，结果往往是责任边界不清，处置时效下降，执行尺度也容易出现偏差。

从治理成本上分析，黄渤海、东海、南海在地理条件、岸线结构、经济密度、航运压力、生态敏感度上差异都很大。

北方海域拥有青岛港、大连港、烟台港、天津港等世界级港口，环渤海地区（辽宁、河北、山东、天津）集中了全国近30%的工业产能，陆源污染物排放量大，且辽东湾、渤海湾和莱州湾等区域冬季冰情严重，因此更强调港口群、工业岸线和冬季通航等现实问题。

东海海域涵盖上海、浙江、福建等经济强省，拥有宁波舟山港、上海港、厦门港等全球最繁忙港口，东海沿岸又布局了大量盐化工、海洋装备制造、油气开采设施，且是中国最大渔场，因此沿海经济活动更密集。同时，东海海域是中国赤潮发生最频繁海域，主因包括人口密集、工农业污染、海水养殖废水排放等，而且长三角经济带（上海、浙江、江苏）对港口、能源、渔业、旅游等海洋产业需求旺盛，因此其沿海空间需高强度的开发利用与保护。

南海海域总面积约350万平方公里，是西太平洋最大的边缘海，南北跨度约2000公里，东西宽约1000–2500公里，中国在九段线内实际控制约210万平方公里，且拥有深海海盆（最深处达5559米）、海槽、海沟等多样地貌形态。海域内涉及中国（含台湾）、越南、菲律宾、马来西亚、文莱和印度尼西亚六方主张，其中南沙岛礁被周边国家非法侵占达43个；另外，南海探明石油储量约70亿桶，天然气900万亿立方英尺，成为各方竞相开发的目标。因此，南海海域空间更广，保障半径更长，周边海域的海上权益、航运节点、岛礁管理等任务更复杂。

而看似相近的“北海、东海、南海”三套机构，自然资源部门、海警系统、海事系统三大部门的实际规格、属性、运行方式其实并不一样。自然资源部派出机构强调的是政策实施与专业管理，海警系统强调的是权威执法与海上力量配置，航海保障中心则更偏向公共服务和技术支撑。

按海区设机构，本质上是在给这种跨部门、跨场景、跨海域的问题建立一个相对稳定的接口，包括各沿海城市的港口效率、渔业秩序、海洋生态修复、海上旅游安全、涉海工程审批等，背后都离不开这套分工体系。涉及用海、海岛、生态修复的，重点看自然资源管理；涉及违法查处、秩序维护、海上维权的，重点看海警海上执法；涉及航道、助航设施、通信测绘的，重点看海事航海保障。因此，不能把“海上管理”当成一个笼统概念，以为找一个部门就能解决全部问题。

自然资源部门、海警系统、海事系统三大部门分设北海、东海、南海三套对应机构，既是针对权属空间形态不同特点的务实举措，也是国家战略与安全需求的必然。尤其在南海、东海存在复杂海洋权益争议的背景下，针对钓鱼岛、仁爱礁等热点区域，分设海区机构设置，可以实现属地化快速处置，避免多头管理，能有效提升海上执法与资源管理的协同性。